La gestion intégrée des crues et l’environnement

Prepared by the Associated Programme on Flood Management
(WMO Secretariat)

Par la gestion des crues, on contribue de façon importante à la protection des populations et au développement socioéconomique dans les plaines d’inondation.  Il est à déplorer cependant que les stratégies reposant sur des solutions structurelles (barrages et réservoirs, digues, canaux de dérivation, etc.), en perturbant le milieu naturel des cours d’eau, entraînent une réduction de l’habitat, de la diversité biologique et de la productivité des systèmes naturels.

Ce sont les impératifs du dévelop-pement durable qui ont mis en évidence la nécessité de prendre en compte les effets négatifs de ces mesures de protection contre les crues sur l’environnement.  Ils sont à l’origine du changement d’orientation observé en 2004: la protection contre les crues tendant à être abandonnée à la faveur d’une gestion intégrée des crues.  En dégradant l’environnement, c’est potentiellement l’humanité que l’on menace, qu’il s’agisse de la sécurité des personnes, du bien-être écono-mique, de la sécurité alimentaire ou de la santé.  En matière tant de développement durable que de sécurité humaine, il importe donc de prendre en considération les incidences sur l’environnement dans les activités de gestion des crues.

Le manque de communication entre les différentes disciplines qui se penchent sur les perspectives qu’ouvre le développement durable constitue l’une des raisons profondes pour lesquelles il est si difficile d’intégrer dans les pratiques de gestion des crues les préoccupations croissantes soulevées par la dégradation de l’environnement.  On ne semble point appréhender les problèmes soulevés par d’autres.  Le présent article propose une approche rationnelle et équilibrée des questions environnementales dans le cadre de la gestion des crues (WMO, 2006 a)).

Mise en synergie des cours d’eau et de leurs plaines d’inondation

Pour maintenir l’équilibre du milieu fluvial, il importe de comprendre les interactions entre les cours d’eau et leurs plaines d’inondation, régies en grande partie par les régimes d’écoulement (figure 1).  Les cours d’eau sont en perpétuel déplacement par rapport à leurs plaines d’inondation.  Leurs régimes hydrologiques et sédimentologiques, en interaction avec les matériaux constituant leurs lits et leurs berges et avec la végétation ripicole, sont responsables d’un renouvellement incessant.

Les inondations saisonnières de la plaine d’inondation d’un cours d’eau constituent un élément indispensable à l’équilibre du couloir fluvial (à savoir le lit du cours d’eau plus sa plaine d’inondation).  Dans un couloir fluvial, les échanges transversaux jouent un rôle écologique et morphologique important (figure 2), puisque les inondations permettent aux organismes aquatiques de s’extraire du lit principal et d’y entrer.  Ils sont aussi à l’origine de divers processus qui atténuent les phénomènes de crue en aval: création de nouveaux habitats, dépôt d’une partie des sédiments fins (y compris le limon organique fertile), approvisionnement des zones humides, reconstitution des étangs des plaines d’inondation et stockage temporaire de l’eau dans les plaines d’inondation.

Figure 1 — Interaction entre les milieux terrestres et aquatiques (APFM, 2004)

Il importe aussi de maintenir les échanges écologiques et morphologiques dans le sens longitudinal (bassin versant en amont et parties en aval) et le sens vertical (couloir fluvial et zone hyporhéique), mais aussi la qualité de l’écoulement et sa variabilité saisonnière.  La plupart des espèces ayant des besoins différents durant leur durée de vie, mais aussi à différents moments de la journée ou de l’année, il est essentiel que les organismes puissent se déplacer entre les différents types d’habitats.

C’est dans leur équilibre dynamique (c’est-à-dire sous la forme d’une mosaïque évolutive) que l’on étudie la morphologie d’un cours d’eau et l’existence des habitats associés.  Il convient donc de préserver les écosystèmes fluviaux, dans leur structure et leur fonction, puisque pour la plupart les apports des couloirs fluviaux aux écosystèmes sont fonction de ces éléments et disparaissent en cas de simplification des cours d’eau.  Les ouvrages classiques de protection contre les crues tendent à faire obstacle à ces processus morphologiques et écologiques et à simplifier à l’extrême le couloir fluvial, donnant ainsi naissance à un écosystème homogène dans sa dimension spatiale et dépourvu des différents éléments indispensables à la diversité des habitats et des espèces.

Par ailleurs, ces systèmes fluviaux influencent grandement les systèmes côtiers (les processus propres aux estuaires et aux deltas par exemple).  L’écoulement fluvial est en effet la principale source d’eau douce, de sédiments et de nutriments, tandis que la silice présente dans les estuaires et dans les deltas est le résultat des interactions entre les forces fluviales et marines dans le voisinage de l’embouchure.  Les barrages et les ouvrages de dérivation sont susceptibles de modifier le régime de l’écoulement et par conséquent l’apport en sédiments dans les zones côtières, y influençant ainsi les processus morphologiques et écologiques.  La protection des écosystèmes côtiers repose donc sur l’atteinte d’une synergie entre la gestion intégrée des ressources en eau, qui comprend la gestion intégrée des crues, et la gestion intégrée des zones côtières.

Figure 2 — Dimensions spatiales et temporelles applicables à un cours d’eau Federal Interagency Stream Restoration Working Group, 1998

Décisions prises dans le respect de l’environnement

Compte tenu de leur nature multidimensionnelle, les solutions dont on dispose pour la gestion des crues nécessitent des décisions prises dans le cadre d’une démarche globale et participative, depuis la prise en compte de l’intérêt public jusqu’à la planification et la mise en œuvre des projets à l’échelle d’un bassin.  Ce type de décisions s’accompagne de toute une série de contraintes.  Les questions posées ont trait aux valeurs propres à la société, s’agissant soit de la perception des risques soit des compromis à consentir entre le développement et la protection de l’environnement.  Il faut donc établir un cadre décisionnel respectueux de l’environnement pour réduire au minimum le rôle des facteurs subjectifs.

Il n’existe pas de solution universelle qui permette de fixer des mesures de protection contre les crues qui ne portent pas atteinte à l’environnement.  Il est donc indispensable d’adopter des mesures adaptées aux circonstances particulières, en fonction des caractéristiques hydroclimatiques, topographiques et socioéconomiques propres à chaque bassin.  Du point de vue environnemental, il est possible d’essayer d’adopter une triple démarche visant à la fois à éviter, à réduire et à atténuer les incidences néfastes sur l’environnement sans compromettre l’objectif de gestion des crues.  Il est souhaitable de réduire, au plus bas niveau raisonnablement possible, les impacts négatifs des mesures de protection contre les crues qui limitent la productivité naturelle, la santé des écosystèmes et les contributions des écosystèmes, notamment les processus d’atténuation des crues.  Dans les paragraphes qui suivent sont examinés les éléments d’un cadre décisionnel respectueux de l’environnement adapté à la gestion des crues.

Compréhension et analyse scientifique

La connaissance scientifique des notions fondamentales de morphologie et d’écologie appliquées aux cours d’eau et à leurs plaines d’inondation est indispensable à la compréhension des processus à l’œuvre dans les écosystèmes d’un bassin fluvial et des incidences des mesures de protection contre les crues sur ces écosystèmes.  On ne peut envisager de concevoir et d’exécuter de nouveaux projets, et d’en assurer l’exploitation dans le respect de l’environnement ou encore d’atténuer les effets néfastes des ouvrages existants par une exploitation améliorée ou par une restauration, sans avoir au préalable approfondi ces notions scientifiques.

Il devient urgent de mettre sur pied des études en commun entre écologues, hydrologues et spécialistes des ressources en eau sur les interactions entre le cycle hydrologique et les activités humaines, la surface terrestre et les écosystèmes.  Les travaux de recherche et les technologies relevant de ces disciplines, qui s’appliquent aux besoins précis de la gestion des crues, doivent être présentés dans une langue facilement compréhensible par l’ensemble des disciplines pour être mis en commun.  Cela impose un dialogue entre les professionnels des différentes disciplines et des modèles qui permettent, entre autres choses, d’étudier des perceptions et des objectifs communs.

Évaluation de l’environnement

L’évaluation de l’environnement — un outil permettant de déterminer les effets du développement sur l’environnement qu’il convient d’approfondir — intervient à divers niveaux du processus de décision, depuis l’élaboration de principes et la planification en matière de gestion des crues jusqu’à la conception et à la mise en oeuvre des projets.  C’est au niveau stratégique (c’est-à-dire l’élaboration de principes et la planification) qu’il y a lieu de traduire les préoccupations écologiques en éléments de décision (Emerton et Bos, 2004).  L’évaluation stratégique de l’environnement est utile en tant que démarche participative pour faire remonter les questions environnementales et sociales afin qu’il en soit tenu compte dans les processus de planification, de prise de décision et de mise en œuvre du développement au niveau stratégique.

L’étude d’impact sur l’environnement quant à elle est destinée à déterminer les incidences, sur l’environnement et sur la société, des projets envisagés avant que les décisions soient prises.  L’étude d’impact sur l’environnement:

Pour que l’évaluation de l’environnement donne de bons résultats, il importe de faciliter le dialogue entre les différentes autorités chargées de l’environnement et du développement, ainsi qu’avec les représentants avisés du public.

Analyse économique respectueuse de l’environnement

La prise de décision impose des compromis, en particulier dans des situations conflictuelles.  L’analyse économique respectueuse de l’environnement joue alors un rôle essentiel.  L’analyse coûts-avantages et l’analyse multicritères sont des méthodes d’aide à la décision utiles quand il s’agit d’examiner les aspects économiques d’une série d’options.

L’analyse coûts-avantages permet d’évaluer les différentes options, puisqu’elle établit une comparaison entre leurs coûts et leurs avantages chiffrés.  Quand les aspects relatifs à l’environnement et à la société ne se prêtent pas à une évaluation économique ou qu’ils sont difficiles à chiffrer, ce type d’analyse risque toutefois de masquer les coûts et les avantages réels d’un projet, en particulier les coûts associés à une disparition de l’apport des écosystèmes.

L’analyse multicritères, méthode complémentaire de l’analyse coûts-avantages, peut se révéler utile pour établir un classement des options ou une présélection d’un nombre limité d’options à évaluer plus en détail (par une analyse coûts-avantages par exemple) ou encore pour simplement distinguer les options acceptables de celles qui ne le sont pas.  Les parties prenantes peuvent l’utiliser comme un schéma leur permettant d’analyser la nature du choix à réaliser, de déterminer quels sont les facteurs essentiels à prendre en compte, de découvrir leurs propres préférences et de simplifier le processus de sélection des options majeures.  Une évaluation économique intégrant nécessairement des valeurs de société, il y a lieu d’exécuter une analyse économique respectueuse de l’environnement en consultation étroite avec le public touché par les projets, celui-ci devant intervenir dans le processus.

Participation des parties prenantes

Dans le cadre de la gestion des crues, une véritable participation des acteurs constitue l’un des aspects fondamentaux des processus de décision intervenant à différents niveaux.  En ce qui concerne la gestion intégrée des crues, cette participation a pour but de déterminer, d’orienter, d’élaborer, de valider de façon logique et enfin de mettre en œuvre les plans et les projets nécessaires.  Étant donné qu’elle nécessite une rationalisation des stratégies en matière de ressources en eau, d’utilisation des terres, de protection de l’environnement et de défense contre les crues, une approche intégrée de la gestion des crues impose une coordination entre les processus sectoriels de planification aux différents niveaux de décision.

Cette participation des parties prenantes varie considérablement en fonction des régimes politiques et juridiques en place.  Certaines décisions incombent pleinement aux agents de l’État, d’autres relèvent de l’État avec cependant une certaine intervention des collectivités, d’autres encore peuvent être prises et appliquées avec la seule participation active des collectivités intéressées.  La consultation et la participation du public sont des éléments essentiels dans l’exécution des évaluations environnementales et des analyses économiques respectueuses de l’environnement.  La participation effective des parties prenantes dépend des conditions, du niveau et des caractéristiques propres à la conception, à la mise en œuvre et au suivi des politiques, des plans et des projets à adopter (WMO, 2006 b)).  Pour que la planification participative fonctionne, il importe de mettre sur pied des mécanismes participatifs d’incitation s’appuyant sur un cadre juridique et institutionnel adéquat et sur un renforcement des capacités des diverses parties prenantes.

Figure 3 — Types de gestion adaptative

Gestion adaptative

La gestion intégrée des crues exige la connaissance de la morphologie et de l’écologie fluviale, mais les connaissances scientifiques sur les conditions existantes des écosystèmes ne sont que fragmentaires et l’on ne comprend pas parfaitement les effets de l’intervention humaine.  Pour tenir compte de ce manque de certitudes scientifiques, il est conseillé d’adopter une démarche fondée sur le principe de précaution.  Il est admis que la gestion adaptative est la méthode qu’il convient d’adopter dans ce cas, puisque les décisions sont prises dans le cadre d’un suivi à caractère scientifique.  Cela comprend la planification et la promulgation des stratégies, puis la surveillance et l’évaluation de celles-ci une fois appliquées, et permet d’incorporer dans le processus de gestion les nouvelles connaissances dès qu’elles deviennent disponibles (figure 3).

La surveillance et l’évaluation donnent des résultats qui permettent de modifier au besoin les principes, les stratégies et les pratiques de gestion.  On s’éloigne ainsi d’une gestion plus classique, puisque les actions entreprises sont perçues comme autant d’expériences d’apprentissage.  Selon le mode de gestion adaptatif, on définit explicitement les résultats escomptés, on conçoit les méthodes permettant de mesurer les effets des mesures prises, puis l’on recueille et analyse l’information pour comparer les résultats escomptés aux résultats obtenus, on tire les enseignements des comparaisons et on modifie les actions et les plans en conséquence (Carr, 1995).

Surveillance

Il est admis selon divers points de vue que les activités de surveillance tiennent une place importante.  La surveillance des divers processus naturels avant d’engager la planification permet d’obtenir des données fondamentales pour évaluer les ressources, les risques et les options de développement.  La surveillance à l’étape de la planification est axée sur les mesures prises en fonction du plan arrêté et sur les aspects des incidences sur l’environnement indiqués dans l’évaluation à caractère stratégique.  Les éléments à surveiller sont les suivants: l’atteinte des objectifs du plan; l’application des mesures conformément au plan établi; la nécessité de modifier le plan ou d’envisager sa refonte.  La surveillance en cours de mise en œuvre et plus tard importe à l’échelon des projets, puisqu’elle permet d’évaluer si les travaux de protection contre les crues ont effectivement servi à atteindre les objectifs fixés.

La surveillance de l’environnement permet d’évaluer dans quelle mesure les impacts entrevus à l’étape de la conception et de la mise en œuvre des projets se concrétisent et dans quelle mesure, si c’est le cas, les actions entreprises pour les atténuer sont efficaces.  Les enseignements tirés des résultats de la surveillance et de l’évaluation permettront probablement d’améliorer la conception des projets futurs.

Mécanisme d’incitation

La plupart des pays ne disposent pas de l’infrastructure pour pouvoir adopter des démarches et engager des investissements qui favorisent un apprentissage au niveau organisationnel et des interactions entre organisations.  L’absence de communication entre les différentes filières professionnelles et entre les experts et le public dans son ensemble rend plus difficile encore la mise en place d’un tel schéma.  Il faudrait que les différentes institutions et organisations changent de comportement, que les capacités soient renforcées à différents niveaux et que des institutions puissent mettre en place un tel schéma en s’appuyant sur des mécanismes juridiques adéquats.  Il est possible, compte tenu du poids que peut avoir un statut légal approprié, de favoriser un changement de comportement de la part de nombreux organismes qui, sans cela, pourraient ne pas être amenés à directement prendre part à la mise en oeuvre des programmes de gestion des crues.  C’est au législateur qu’il incombe de protéger l’environnement et de garantir les droits et les intérêts dans ce domaine, sans cela il se pourrait qu’il n’en soit point tenu compte dans les processus de décision.

Références

Carr, D.S. 1995: Human dimensions in ecosystem management: a USDA Forest Service perspective. Dans: Chavez, D.J (tech. coord.) Proceedings of the second symposium on social aspects and recreation research;
23-25 February 1994, San Diego, Californie. General Technical Report

Emerton, L. et E. Bos, 2004: Value: Counting Ecosystems as Water Infrastructure, UICN – Union mondiale pour la nature, Gland, Suisse et Cambridge, Royaume-Uni.

OMM, 2004: Gestion intégrée des crues: Document de fond, Document technique N° 1 (deuxième édition), Programme associé de gestion des crues (APFM), OMM, Genève.

WMO, 2006(a). Environmental aspects of integrated flood management, Document technique N° 3, série consacrée aux principes de gestion des crues, Programme associé de gestion des crues (APFM), OMM, Genève.

WMO, 2006(b): Social aspects and stakeholder involvement in integrated flood management, document technique N° 4, série consacrée aux principes de gestion des crues, Programme associé de gestion des crues (APFM), OMM, Genève.