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| Juillet 2008
La gestion intégrée des crues au service du développement durable par Vijai K. Mathur* et le Secrétariat de l’OMM
Le développement durable Dans la plupart des pays, les catastrophes naturelles ébranlent le développement économique. Les pays en développement, en proie à des pénuries de ressources, sont souvent forcés de recourir aux moyens vitaux qu’ils consacrent à leurs activités de développement pour les besoins des opérations de sauvetage et de secours, ce qui peut parfois se traduire par un recul de leur développement pouvant aller jusqu’à une décennie. Les crues, qui constituent un risque naturel majeur, engendrent de plus en plus de catastrophes qui provoquent de lourdes pertes en vies humaines et entravent les activités économiques dans les plaines d’inondation. La notion de développement durable se situe au centre des actions en faveur de l’environnement et du développement depuis la Conférence des Nations Unies sur l’environnement (Stockholm, 1972). Jusque-là, les activités de développement étaient pour la plupart menées au prix d’un épuisement irréversible des richesses naturelles et d’effets délétères sur les écosystèmes naturels et leurs fonctions écologiques. Il était évident que ce type de comportement, dénotant un manque de perception de notre relation à l’environnement naturel et de notre influence sur la qualité de vie des générations futures, ne pouvait s’inscrire sur le long terme. La notion en question englobe aussi la sécurité humaine qui comprend non seulement la sécurité physique des êtres humains et des collectivités mais aussi leur sécurité dans les domaines de l’économie, de la nourriture, de la santé, de l’environnement et des orientations politiques.
Les crues: désastres parfois, mais aussi sources de moyens d’existence Les crues font partie du cycle hydrologique naturel et présentent des avantages incontestables, notamment celui de fournir les ressources en eau dont on a tant besoin durant les périodes d’étiage. Dans de nombreux pays, les plaines d’inondation sont des zones au développement socioéconomique privilégié, tout comme le sont les régions côtières et les deltas; et ce, malgré les inondations auxquelles sont exposés leurs habitants. La couche profonde d’alluvions qui compose le sol des plaines d’inondation — résultat de millions d’années d’inondations — est idéale pour obtenir des rendements agricoles élevés; elle est source de nourriture et de moyens d’existence pour des millions de personnes qui y vivent et dont la vulnérabilité face à une grande diversité, d’autres aléas se trouvent ainsi réduits. Dans les pays en développement dont l’économie repose essentiellement sur l’agricul-ture, les plaines d’inondation contribuent beaucoup à la production vivrière, à la création de revenus et à l’alimentation des populations. De nombreuses régions du globe ont donc pleinement tiré parti des cours d’eau et autres étendues d’eau en tant que vecteurs de développement. Parallèlement, on observe dans le monde une augmentation des inondations catastrophiques et des dégâts qu’elles peuvent engendrer. Outre les pertes en vies humaines et en biens matériels, les crues peuvent causer, faute d’une gestion adéquate, des migrations massives de populations, des désastres écologiques ainsi que des pénuries de vivres, d’énergie, d’eau et d’autres biens essentiels, ce qui augmente la vulnérabilité des sociétés et nuit au processus de développement dans beaucoup de pays. Compte tenu des activités économiques entreprises dans les plaines d’inondation, en particulier dans les pays en développement, la gestion des risques de crues ne conserve que peu d’options. Dans les économies développées, où l’utilisation des plaines d’inondation pour les besoins commerciaux et résidentiels a contribué à l’essor économique, les améliorations de la gestion des crues ont incité les populations à se rapprocher, avec leurs biens, des cours d’eau, entraînant ainsi une augmentation des risques et des pertes associés aux crues. Les zones de forte densité de population doivent donc faire face à des risques accrus. Par ailleurs, plusieurs scénarios possibles prévoient une augmentation probable des crues dans plusieurs régions, comme conséquence de la variabilité et de l’évolution du climat.
La gestion des crues dans les stratégies de développement En quête d’une qualité de vie toujours meilleure, les sociétés, les collectivités et les ménages s’efforcent de tirer le meilleur parti possible des ressources et du patrimoine naturels dont ils disposent. Le développement actuel et futur pouvant conduire à une augmentation de la vulnérabilité aux catastrophes naturelles et des risques en la matière, il est capital de comprendre comment les crues, la pauvreté et le processus de développement interagissent. Il y a lieu de prendre en compte ces questions dans le processus de planification s’appliquant à la gestion des crues. C’est par des mesures à long terme en matière d’incitation, de renforcement des capacités, de travail en réseau et d’orientation à l’intention des différents pays que l’on pourra mettre l’accent nécessaire sur la manière de prendre en compte les risques de crue dans les stratégies et les politiques nationales adoptées en faveur du développement durable. Partout dans le monde, on constate que les populations ne semblent nullement disposées à quitter des régions inondables — cela leur étant impossibles dans certains cas — qu’il s’agisse des plaines d’inondation faiblement peuplées du Mississippi, des montagnes du Honduras ou encore des régions deltaïques très peuplées du Bangladesh. Il est donc nécessaire de s’appliquer à trouver les moyens de pérenniser les établissements humains dans les plaines d’inondation, malgré les risques considérables pour la vie et les biens matériels auxquels ceux-ci s’exposent. En matière de développement, l’équilibre capital entre besoins et risques ne peut être atteint que grâce à une gestion intégrée. La gestion des crues a longtemps été axée sur des démarches de type réactif. On s’entend largement pour penser qu’un changement complet d’orientation s’impose pour passer de la protection contre les crues à la gestion des crues — d’une action défensive à une action préventive — ce qui veut dire gérer le risque de crue et prendre son parti des inondations. La gestion intégrée des ressources en eau (GWP TAC, 2000) est un concept reconnu depuis plusieurs années en tant que méthode clef pouvant garantir la sécurité alimentaire et la pérennité de l’approvisionnement en eau. Elle vise à répondre à des demandes en eau nombreuses et conflictuelles ainsi qu’à faire face aux menaces pesant sur la qualité et la disponibilité de l’eau. On s’accorde de plus en plus à dire que les inondations catastrophiques ont eu des conséquences désastreuses pour le développement durable et qu’il convient de traiter le problème des crues dans le cadre d’une gestion intégrée des ressources en eau. Pour parvenir à prendre en compte les risques de crue dans les stratégies de mise en valeur des ressources en eau, par le biais d’une gestion intégrée des ressources en eau, encore faut-il qu’un changement radical se produise dans la façon d’aborder la gestion La notion même de gestion intégrée des crues découle d’un tel changement d’orientation, ce type de gestion devant permettre d’intégrer la mise en valeur des ressources terrestres et aquatiques dans un bassin fluvial, dans le cadre de la gestion intégrée des ressources en eau (figure 1). La gestion intégrée des crues, qui vise à exploiter au maximum les avantages que procurent les plaines d’inondation tout en réduisant autant que possible les pertes en vies humaines (APFM, 2004), traite les problèmes que posent la vulnérabilité aux crues et les risques de crue par des mesures préventives tout en préservant les écosystèmes et la diversité biologique que l’on y associe. Elle prend en compte les questions de sécurité humaine et de développement durable sous l’angle de la gestion des crues. Dans leur concept, la gestion intégrée des crues comme la gestion intégrée des ressources en eau prônent une approche pluridisciplinaire et la participation de toutes les parties prenantes. La gestion intégrée des crues comprend cinq éléments principaux:
Pour assembler tous ces éléments, il faut:
La gestion des crues à l’échelle du bassin fluvial Adopter une gestion des crues à l’échelle du bassin en tenant compte des interactions entre les ressources terrestres et aquatiques, c’est mettre en place des programmes en faveur de la conservation de l’eau dans les bassins versants en amont, qui profitent aux populations vivant dans les plaines d’inondation en aval et engendrent ainsi une certaine solidarité entre les différentes collectivités, par un gain de compréhension et un renforcement du sentiment d’interdépendance. En stockant de l’eau près de la source
La gestion des crues par une approche pluridisciplinaire Pour déterminer les mesures qu’il est possible de prendre dans une situation hydrométéorologique et géographique donnée, la gestion intégrée des crues prend dûment en compte les facteurs socioéconomiques, environnementaux, juridiques et institutionnels qui entrent en jeu. Elle exige la contribution de disciplines et de secteurs différents ainsi que de diverses parties prenantes, dont les intérêts divergent souvent. Il appartient aux institutions et organisations diverses qui interviennent dans des initiatives de développement ayant des incidences sur les mesures de gestion des crues ou pouvant subir les effets de ces mêmes mesures de coordonner leurs activités pour s’assurer qu’elles ne contribuent pas à une augmentation des risques de crue. La gestion intégrée des crues prône et favorise une approche pluridisciplinaire.
Réduire la vulnérabilité et le risqueLes risques associés aux crues sont fonction de l’ordre de grandeur du risque de crue, de l’exposition des activités de développement à ce risque et de la vulnérabilité de ces activités. Le fait d’adopter une approche par bassin permet d’éviter que le risque de crue prenne trop d’ampleur. Le degré de vulnérabilité des éventuelles victimes des inondations se mesure par le rapport entre l’aptitude de celles-ci à mobiliser leurs atouts pour relever le défi que posent le risque d’inondation et l’ampleur du défi. Plus généralement, en ce qui concerne les activités de développement il convient de renforcer les capacités d’adaptation aux inondations pour maintenir ou améliorer la qualité de vie et faire en sorte que les crues ne se transforment pas en catastrophes (OMM, 2006 a)). Dans les pays en développement, sous la pression de la croissance démographique et de fortes migrations, des quartiers se développent spontanément dans les zones urbaines situées dans les plaines d’inondation, ce qui accroît la vulnérabilité aux inondations des couches les plus pauvres de la société. La vulnérabilité de ces groupes de population exposés aux inondations est prise en compte dans le cadre d’une gestion intégrée des crues. Celle-ci vise en effet à renforcer les moyens de subsistance, à maintenir les services des écosystèmes, à améliorer l’accessibilité aux ressources, à provoquer un changement dans les attitudes, à favoriser une plus grande participation dans les processus de décision et à renforcer les capacités organisationnelles et les actions de sensibilisation. (Voir l’encadré ci-dessous qui présente les cartes des risques d’inondation publiées au Japon comme l’exemple d’un outil destiné à réduire les risques associés aux crues.) Dans le cadre d’une gestion intégrée des crues, on admet qu’il est illusoire de rechercher une protection absolue contre les inondations; aussi y intègre-t-on des stratégies visant à prendre en compte des risques résiduels. Une telle gestion permet en outre de garantir que les stratégies retenues pour réduire les risques ne se borneront pas à déplacer le problème et qu’elles ne conduiront pas à une augmentation des vulnérabilités.
Favoriser la participation des collectivités En s’assurant la participation des collectivités, on contribue à réduire leur vulnérabilité. Pour parvenir à renforcer la capacité d’adaptation des collectivités exposées aux inondations, il faut les faire participer au processus de décision. Une telle participation favorise la décentralisation du processus de gestion jusqu’au niveau le plus bas qui convient. Il faut prendre en compte les interactions entre l’amont et l’aval et les conséquences des mesures adoptées pour réduire les risques de crue. La participation des collectivités donne lieu à des compromis consentis à l’amiable, ce qui garantit l’équité en matière de développement. Dans la gestion des crues, les décisions doivent procéder d’une démarche tenant compte de la différence entre les sexes et donc des besoins particuliers aux femmes, aux enfants et aux groupes sociaux les plus fragiles. Une telle démarche donne accès à des mesures adéquates de secours et de réhabilitation qui permettent aux femmes de jouer leur rôle dans le renforcement de la capacité d’adaptation de la collectivité. La gestion intégrée des crues vise donc à impliquer directement les collectivités exposées aux inondations. En participant au processus de prévention des catastrophes dues aux crues et d’atténuation de leurs effets, celles-ci sont en mesure de renforcer leur capacité d’adaptation en adoptant leur propre organisation et leurs propres mesures de prévention.
Protéger les écosystèmesLa gestion des crues contribue de façon importante à la protection des populations et au progrès du développement socioéconomique. Les mesures reposant essentielle-ment sur des solutions structurelles (barrages et réservoirs, digues, canaux de dérivation, etc.) ont cependant perturbé le milieu naturel des cours d’eau. Elles ont modifié les régimes d’écoulement, ont fixé la morphologie des cours d’eau ou séparé les cours d’eau de leurs plaines d’inondation, réduisant ainsi l’habitat, la diversité biologique et la productivité. Les effets préjudiciables de certaines de ces mesures structurelles, ainsi que les inquiétudes environnementales dans le cadre du développement durable, ont montré qu’il fallait réagir. Par ailleurs, du point de vue de la gestion des crues, la menace potentielle que la dégradation de l’environnement fait peser sur la sécurité humaine revêt plusieurs aspects différents (OMM, 2006 b)). Les écosystèmes fluviaux fournissent des services essentiels en matière de moyens de subsistance et de sécurité alimentaire. Parmi les actions visant à lutter contre les inondations, certaines nuisent à ces écosystèmes qui abritent une grande variété de flore et de faune en abaissant la fréquence des inondations. Il faut trouver un compromis entre des intérêts concurrents pour déterminer l’amplitude et la variabilité du régime d’écoulement qui permettra à la société de s’assurer un maximum d’avantages et de conserver aux écosystèmes toute leur vigueur. La gestion intégrée des crues englobe les grands principes de l’approche par écosystème, notamment ceux promulgués par la Convention des Nations Unies sur la diversité biologique (1998), puisqu’elle prend en compte l’ensemble de l’écosystème du bassin, qu’elle considère comme un tout, ainsi que les effets des interventions d’ordre économique dans l’ensemble du bassin. Dans les options qu’elle permet d’envisager, la durabilité de l’environnement représente donc une condition sine qua non.
Prendre en compte la variabilité et l’évolution du climat Dans son rapport d’évaluation (2001), le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) explique qu’alors qu’il n’y a probablement pas eu au XXe siècle de changement général de la fréquence et de l’intensité des cyclones tropicaux, une augmentation des précipitations entre les latitudes moyennes et élevées de l’hémisphère Nord, pouvant atteindre 10 %, est très probable, principalement du fait de situations météorologiques extrêmes. Dans certaines régions d’Afrique et d’Asie, l’intensité et la fréquence des sécheresses ont augmenté ces dernières décennies. Par ailleurs, le GIEC remarque cependant qu’il faut tenir compte d’autres facteurs: l’accroissement de la population, l’enrichissement, ainsi que l’évolution démographique, celle de l’utilisation du sol et celle de la valeur des divers biens. Si les épisodes météorologiques extrêmes font davantage de victimes, c’est peut-être que les phénomènes s’abattent sur des régions particulièrement peuplées, et si les pertes économiques sont plus lourdes, cela peut simplement traduire un enrichissement de la société. Pourtant, même dans un climat stable, les inondations et les sécheresses sont des composantes naturelles de la variabilité climatique. Il y a lieu de prendre en compte l’incertitude des scénarios prévus de l’évolution du climat en appliquant le principe de précaution (Rio de Janeiro, 1992 et New York, 1992) et les techniques de la gestion adaptative dans le cadre des stratégies de réduction des risques d’inondation.
Établir un mécanisme d’incitationPour pouvoir mettre en pratique le principe de la gestion intégrée des crues, encore faut-il se doter d’un mécanisme d’incitation s’appuyant sur une législation et une réglementation adéquates. Il y aurait lieu de fixer les tâches et les responsabilités à répartir entre les institutions et les individus concernés, et ce pour les situations antérieures, courantes et postérieures à une crue, à l’échelle du bassin. Les rôles seraient ainsi clairement définis et il serait possible d’établir un mécanisme de coordination. Par institutions, il faut entendre les institutions aussi bien gouvernementales que non gouvernementales. En établissant des procédures et des normes rationnelles, on ajoute transparence et prévisibilité au processus. Le législateur peut aussi protéger l’environnement et garantir dans ce domaine des droits et des intérêts qui pourraient, dans le cas contraire, être ignorés dans les décisions prises dans le cadre de la gestion des crues. La gestion concertée des ressources terrestres et aquatiques à l’échelle d’un bassin, qui est difficile en l’absence de cadre institutionnel adéquat, se complique encore dans le cas des bassins transfrontières. Les conflits ne peuvent se régler qu’avec la participation des pays riverains se partageant le bassin. Pour parvenir à une coordination entre les pays, il faut tenir compte des facteurs historiques, des différences physiques, des systèmes politiques en place et des variations socioéconomiques. Dans ce cas, le mode de coopération le mieux adapté consiste à avoir recours à un tiers, une organisation chargée du bassin fluvial par exemple.
Le Programme associé de gestion des crues Le besoin de pluridisciplinarité dans le processus de gestion des crues apparaît clairement à l’échelle mondiale, régionale et nationale. Plusieurs initiatives internationales centrées sur les sciences hydrolo-
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